Le régime représentatif est-il démocratique?

Le régime représentatif a souvent été analysé comme le « type idéal du gouvernement parfait » (1), reposant sur un raisonnement juridique «incontestablement logique et intellectuellement harmonieux» (2) et permettant de concilier l'efficacité du pouvoir avec la liberté des citoyens. Mais il a également suscité les plus vives critiques : tandis que certains s'en prenaient à la « fiction » juridique initiale, d'autres insistaient sur la contradiction entre le but proclamé et les objectifs réels de la représentation au regard des exigences de la démocratie, alors qu'un troisième groupe dénonçait la « crise » de cette notion et son inadaptation aux nécessités contemporaines du gouvernement des sociétés.

A droite comme à gauche opère depuis quelques années un « retour » d'une réflexion sur la démocratie. La forme démocratique représentative qui s'est développée ou reconstruite après la seconde guerre mondiale dans la plupart des pays capitalistes développés est en effet doublement mise en cause : à l'extérieur par la montée de cette forme moderne de dictature qu'est le phénomène totalitaire ; à l'intérieur par la crise de légitimité des gouvernements exprimée de façon significative par la formule : « On ne gouverne pas un pays avec 51 % des voix. »

Nulle part le contraste entre les intentions des acteurs et les conséquences de leurs actes ne paraît si considérable que dans l'univers politique, comme si celui-ci était le lieu privilégié de ce que R. Boudon a baptisé effets pervers. Retenons, parmi d'innombrables exemples, le paradoxe suivant. La doctrine classique a voulu débarrasser la souveraineté de la loi, expression de la volonté générale, de tout vestige d'autorité personnalisée évocateur du pouvoir royal au point que la tradition républicaine a fait de l'anonymat une vertu civique et du pouvoir personnel le péché capital (1). Dans le même temps, cependant, qu'observons-nous ?

Toute l'histoire du régime représentatif suggère une évolution linéaire vers une plus grande démocratie par un élargissement constant du nombre et des catégories d'individus appelés à participer au rituel du choix des représentants. Spontanément élitiste à l'origine, le régime représentatif s'est cru universel du jour où tous les hommes sans distinction de fortune ou de capacité acquirent le droit de vote. Ce n'était pourtant qu'une étape puisque par la suite son existence devait être ponctuée par les luttes, toujours victorieuses, pour le vote des femmes, celui des Noirs aux Etats-Unis, des militaires ici et là, pour l'abaissement de l'âge de la majorité électorale un peu partout...

Si le mouvement associatif est actuellement l'objet d'une faveur nouvelle (il se crée plus d'associations que jamais et les Pouvoirs publics n'ont jamais été si bien disposés à leur égard) est-ce parce que l'on compte sur lui pour exprimer et représenter des forces qui, en dehors des truchements classiques, ont besoin de cette sorte d'exutoire ? Sans doute. Mais la relation de cause à effet, et plus encore, l'adéquation des moyens aux fins appellent un examen qui n'a pas encore été bien approfondi et dont les courtes observations que voici ne sauraient, évidemment, tenir lieu. D'où vient le besoin ? Que vaut l'exutoire ? Pour répondre à ces questions, il faut d'abord tenir compte d'une histoire assez particulière à la France.

Pendant les six derniers mois de sa scolarité, l'Ecole nationale d'Administration comporte des enseignements à options dont le thème est déterminé par les élèves eux-mêmes. En 1976, nous nous sommes trouvés une vingtaine avec des camarades de l'Ecole nationale supérieure des Postes et Télécommunications à choisir pour thème d'option l'autogestion. Nous avons centré, avec l'aide de M. André Jeanson, qui fut chargé de l'enseignement de cette option, nos travaux sur une série de réunions avec des intervenants de deux types ; les premiers appartenant aux milieux politiques et syndicaux avaient l'autogestion pour projet, les seconds se rattachant à diverses spécialités des sciences humaines centraient leurs recherches sur les phénomènes de pouvoir*.

L'autogestion c'est la mise en question radicale de la délégation, la mise en cause de la représentation. Il n'est donc pas surprenant que la structure sociale qui a l'autogestion pour discours soit, dans la pratique, rien moins qu'autogestionnaire. Les structures comme le fonctionnement des partis ou des syndicats de travailleurs en fournissent amplement l'illustration.

L'autogestion ici et maintenant, une belle enseigne publicitaire ; le bonheur sur terre enfin quotidiennement distillé à tous, une nouvelle abbaye de Thélème où la communauté serait la société tout entière, une république sans Etat ni pouvoir où la liberté aurait perdu son sens par la suppression même de son contraire, un lieu où les classes sociales vivraient en pleine harmonie avec la hiérarchie platonicienne en moins et fonctionneraient sans régulateur extérieur.

La présence d'un ministre du Travail et de la Participation dans l'actuel gouvernement de M. Raymond Barre n'implique pas qu'un consensus se soit pour autant établi sur la nature et le contenu des réformes à entreprendre en matière de participation.

La crise latente qui paralyse le système représentatif atteint en fait l'ensemble des institutions et organisations qui fonctionnent suivant ses mécanismes, et notamment les organisations de masse, partis et syndicats. La particularité de la crise en ce qui les concerne est de prendre des formes sensiblement nouvelles par rapport à une certaine tradition.

« Avant de critiquer, il faut comprendre » écrivait Stanley Hoffmann en conclusion de l'étude sur le consensus américain publiée dans cette même revue. Il est vrai qu'à force de simplification et de gallo-centrisme l'extraordinaire diversité de la vie politique américaine est réduite à des facteurs communs sans grande signification, tandis que la complexité des mécanismes institutionnels se résorbe dans quelques schémas élémentaires.

A la différence des autres démocraties, le pouvoir politique en Suisse se caractérise par l'intervention fréquente des gouvernés dans le processus de décision. En effet, ceux-ci sont appelés à se prononcer par un vote sur toutes les modifications de la Constitution fédérale d'après la procédure du référendum constitutionnel obligatoire. Pour être approuvé, le référendum constitutionnel doit recueillir la majorité des votes et des cantons.

Depuis sa promulgation le 23 mai 1949, la loi fondamentale a fait l'objet de 34 révisions successives, ce qui représente une moyenne de deux révisions par an. Le rythme fut particulièrement rapide durant les années 1966 à 1969, car le gouvernement de grande coalition (chrétiens-démocrates et sociaux-démocrates) présidé par le chancelier Kissinger disposait alors de la majorité des deux tiers qui est nécessaire pour réviser la Constitution : il n'y en eut pas moins de 12 en moins de trois ans.

Première réforme administrative effective depuis l'accession de l'Algérie à l'indépendance, la réforme communale du 18 janvier 1967 (1) fut d'emblée conçue par le législateur comme devant ouvrir la voie à une restructuration complète de l'appareil d'Etat.

Depuis de longues années la dévolution de pouvoirs à l'Ecosse et au Pays de Galles faisait l'objet de débats politiques en Grande-Bretagne. Le mois de juillet 1978 a été décisif à cet égard et il importe de faire le point sur ce problème qui, peut-être, constitue un prélude à des modifications constitutionnelles plus importantes outre-Manche.