Des fonctionnaires politisés ?

Les relations embarrassées et parfois conflictuelles qu'entretiennent administration et politique dans les démocraties Ubérales illustrent la difficulté que celles-ci ont à concilier les principes contradictoires qui les fondent et à harmoniser les dogmes du passé avec les réalités présentes. Rappelons brièvement quelques éléments de la question : toutes les démocraties libérales affirment la primauté du politique, le principe de majorité et le respect de l'opposition définis par des élections libres et concurrentielles.

Dès qu'un haut fonctionnaire ou même un moins « haut » est nommé à un poste tant soit peu important, la tendance naturelle est de se poser une question du genre Tiens, j'ignorais qu' « untel » fût RPR (ou socialiste, ou UDF) ou encore Ça ne m'étonne pas, il est chiraquien (ou mitterrandiste ou giscardien). Ce type de réaction est désormais assez répandu dans le public et il est relativement nouveau.

Si la chasse aux places prête à l'ironie, le silence environne plutôt le reclassement des exclus de la responsabilité politique et administrative. La formule traditionnelle qui accompagne une nomination « en remplacement de M... appelé à d'autres fonctions » masque souvent beaucoup d'hypocrisie.

On ne sait trop qui, de l'administration ou du pouvoir politique, a, en France, colonisé l'autre. A l'inféodation des hauts fonctionnaires qui se traduit par les constants progrès d'un spoils system à la française, répond le profond investissement des lieux du pouvoir par une élite administrative issue d'un réseau stable et intégré d'écoles et de corps. Si bien que l'on se trouve tout naturellement porté à mettre en relief l'interpénétration des personnels administratifs et politiques. On peut en tout cas penser que tout ou presque est connu de la vie de ce couple uni pour les uns, maudit pour les autres dont le singulier colloque se déroule, au niveau national, sous les feux de l'actualité.

En cent cinquante ans l'Administration française s'est donné une image. Celle d'une institution au service des citoyens, de tous les citoyens, loyale certes à l'égard du pouvoir du moment mais menant son action sans considération des opinions ou des attaches partisanes des administrés. Neutralité et impartialité assuraient l'égalité de traitement entre les individus. De leur côté les agents suivaient une carrière à l'abri de la politique : recrutés par concours, leur avancement se faisait à l'ancienneté, avec le correctif de promotions au choix reconnaissant des mérites particuliers et non les services rendus au Gouvernement ou les amitiés de parti. Libre de ses options dans sa vie personnelle, le fonctionnaire ne les manifestait pas au grand jour et, surtout, les mettait entre parenthèses dans le service ; elles ne lui valaient ni disgrâce ni faveur.

Les fonctionnaires sont-ils en train d'investir les emplois politiques ? Il y a, à cet égard, des faits qui attirent l'attention : ainsi le parcours de certains de nos dirigeants. Il suffit d'évoquer la carrière de Jacques Chirac, qui, quatre années après sa sortie de l'ENA était au cabinet de Georges Pompidou, puis candidat heureux aux élections législatives de 1967 et aussitôt secrétaire d’État chargé des problèmes de l'emploi. On connaît la suite.

Nous nous flattons volontiers de posséder un système de relations entre le pouvoir politique et ses agents que nous estimons exemplaire. Bien meilleur, en tout cas, à nos yeux, que le système anglais ou que le système américain : alors que le fonctionnaire britannique est politiquement « castré », le fonctionnaire français est un citoyen à part entière et, à la différence du fonctionnaire américain, il n'est pas livré tous les quatre ans à l'arbitraire du parti qui a remporté l'élection présidentielle. En contrepartie de « l'obligation de réserve » qui lui interdit dans le service et même hors du service pour les fonctionnaires de haut rang de combattre le Gouvernement, il est en principe assuré que le pouvoir ne s'inspire d'aucune considération politique dans le recrutement et le déroulement de la carrière de ses agents.

Le système des dépouilles a une logique. Le système de la permanence en a une autre. Mais manque singulièrement de cohérence celui qui veut les mélanger. Après tout, la méthode américaine qui consiste à remplacer les responsables, du haut en bas de l'échelle, au rythme de l'alternance pourrait trouver une application plus justifiée encore dans une France où le clivage qui sépare droite et gauche est généralement perçu comme plus net que celui qui distingue, outre-Atlantique, les républicains des démocrates.

« Pouvoirs ». Lorsque nous avons décidé de faire ce numéro sur la politisation de la fonction publique, le comité de rédaction a retenu l'idée d'un débat qui porterait sur la politisation d'un grand corps. Nous avons alors hésité entre la Cour des comptes et le Conseil d’État. Ceci se passait en mars 1986, c'est-à-dire avant que la question ne soit posée, en septembre, sur la place publique par des hommes politiques qui ont mis en cause le Conseil d’État. Le problème a donc pris une actualité inattendue qui ne doit pas nous empêcher de débattre ensemble, dans la sérénité, pour rechercher si la politisation du Conseil d’État est un mythe ou une réalité.

La facilité pour le Gouvernement de nommer et révoquer discrétionnairement les titulaires d'emplois supérieurs à la frontière du politique et de l'administratif a été à l'origine reconnue par la jurisprudence.

A l'image de la plupart des pays européens, l'Espagne a été confrontée durant les deux dernières décennies à la mobilisation ethnopolitique. Sans doute le centralisme obsessionnel du régime franquiste n'est-il pas étranger à ce renouveau des mouvements nationalitaires. On ne saurait pour autant nier que les clivages ethniques et territoriaux ainsi réactivés expriment historiquement la résistance d'une périphérie dominée face aux prétentions d'un centre soucieux de créer un sentiment d'allégeance nationale.